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武汉城市圈禁限建区空间管控规划研究

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一、规划背景

十八大以来,国家出台了一系列全面深化改革政策,对城乡“三生”空间的有效管控提出了新的要求。当前正在开展的湖北生态省建设、长江经济带生态保护等相关工作,赋予了武汉城市圈禁限建区管控工作新的历史责任。武汉城市圈内城乡建设和城乡安全协调发展的诉求日益强烈,要求禁限建区管控进一步细化内容、完善机制。基于以上背景,湖北省住房和城乡建设厅委托我院开展《武汉城市圈禁限建区空间管控规划研究》。

二、规划构思

本研究针对武汉市城市圈的现实情况,以精明增长理论、绿色基础设施等理论为指导,借鉴了《英国东南区区域规划指引》、英国绿带政策、《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《长株潭绿心限建区规划》等规划实践活动,针对性地应用了GIS技术和数学模型等手段,形成了适应于区域尺度的生态敏感性分区,在此基础上,构建武汉城市圈禁限建管控体系,明确管控分区和管控内容,并对规划编制和实施的机制进行了研究。


三、主要规划内容

1、系统梳理,找准武汉城市圈禁限建区规划编制重点。

规划研究立足于武汉城市圈的空间特征以及区域管控中存在的问题,从编制体系、编制内容、编制深度、管控内容等方面,深入剖析武汉城市圈内各城市禁限建规划编制水平及存在的问题,明确城市圈禁限建规划在省级、市际和市域各层面整合的基础和面临的困难,从而进一步明确武汉城市禁限建规划编制的重点方向。

2、双层互动,科学构建武汉城市圈权责清晰、衔接统一的禁限建管控体系。

规划研究针对国内外主要开展的区域性空间管制和城市层级禁限建规划两个类型的实践工作,系统分析了非建设用地利用、区域管制与事权挂钩、多种标准的统一等重大问题,创新性地构建了构建“区域+市县双层级的规划编制体系。区域层级的禁限建管控规划是区域整体空间保护的总框架,是指导各市县禁限建管控的纲领性文件;市县层级禁限建管控规划是对于区域禁限建管控规划的具体落实和明确界定,是空间发展和保护的详细准则,也是各项建设活动必须依据的法定性文件。

3、明晰事权,系统谋划武汉市城市圈禁限建管控分区、内容和技术要点。

规划研究利用GIS技术,构建了区域尺度的生态框架,并结合管控事权,将传统的禁建区、限建区、适建区进一步细分为一级禁建区、二级禁建区、限建区、适建区四大分区,同时科学制订了不同分区的管控任务和管控要素,在确保规划管控分工明确、传导有力的同时,为武汉城市圈内各城市禁限建规划的编制提供了统一的技术标准。


4、探索路径,全面研究武汉城市圈禁限建规划的编制模式、管理思路和信息平台建设等内容。

规划研究探索建立“省级引领、市县参与、省市联动”的“三步走”规划组织模式,同时制定了武汉城市圈规划审查、反馈和监督机制。并提出建设数据统一、信息联动、长效运行的规划管理信息平台,服务于日常行政管理工作。

四、特色与创新

1、规划内涵创新:国内首个针对跨市区域开展的禁限建区管控研究,为武汉城市圈建立起了系统全面的禁限建区管控体系。

本次研究是国内首次从区域尺度开展的禁限建管控研究,通过对于区域生态格局的系统评估和事权划分,科学判断了武汉城市圈在省级和市县层面上需要严控的空间要素,明确了武汉城市圈双层级禁限建管控的方式和路径,同时充分对接和部门已有的行业标准、发展规划,建立起了系统全面的禁限建区管控内容和指标体系,拓展了国内禁限建管控的方式和方法。

2、规划理念创新:按照生态文明建设的总体要求,创新性地在区域协作发展的基础上进行区域共同保护的路径探索。

本次研究秉承习总书记对长江经济带提出的“共抓大保护,不搞大开发”的总体要求,强化“生态优先,绿色发展”的理念,在此基础上开展市际生态文明共建工作。将区域统筹的核心任务从“协作发展”调整为“共同保护”,基于生态保护框架,来构建区域整体管控框架,从而实现经济发展目标与生态发展目标的平衡,为湖北建设生态省探索了相应的规划路径。

3、规划方法创新:创新性利用GIS技术对武汉城市圈内地理信息数据进行了全维度的量化分析,科学识别了武汉城市圈的资源管控能级,为区域联动发展提供了有力支撑。

本次研究依托省级地理信息数据,利用GIS技术对武汉市城市生态资源进行了全面摸底,并开展了水生态、自然灾害和生物多样性三大生态敏感性要素分析,通过量化计算形成了高、中、低三大类生态敏感性分区,进而整合成武汉城市圈生态框架,为武汉城市圈生态保护、资源管控以及各城市的生态资源信息共享提供了有力支撑。


4、规划内容创新:按照事权要求,分层制订了武汉市城市圈禁限建管控要求,并提供了全面统一的管控标准。

本次研究充分结合规划管控事权,科学界定了省级禁限建管控要求,明确了省级管控重点,同时为确保区域宏观管控思路有效传导到市县实施,制订了管控要素落实区域管控区、细化管控标准、补充管控要素三个方面的实施指引,进而整合形成3大类、27小类市县禁限建区划要素库,并统一梳理了划定标准、管控措施和项目准入条件,确保武汉城市圈内各城市禁限建规划能够有的放矢。

5、规划管理创新:系统性谋划了武汉城市圈禁限建区管控体系的构建路径,创新性提出了武汉城市圈信息化和动态化管理措施。

本研究提出了“省级引领、市县参与、省市联动”的规划编制模式,大大优化了以往省级和市县级之间的事权划分和工作模式,提高了禁限建区规划管控的执行力。同时,本研究提出建设一个数据统一、信息联动、长效运行的信息平台,是国内首个跨城市构建的区域性空间管理平台,能够充分整合城市圈内的基础信息数据和规划信息,从而为规划管理提供区域视野、信息化支撑和科学性建议。

五、实施情况

本研究成果通过湖北省住房和城乡建设厅验收后,即开始指导武汉城市圈禁限建区管控规划的编制工作。同时,相关研究成果纳入了武汉市新一轮城市总体规划的编制工作。